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Jurisprudence

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Conseil constitutionnel

29 Décembre 1986 - Décision N° 86-221 DC

Loi de finances pour 1987
Journal officiel du 30 décembre 1986, p. 15801


Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 18 décembre 1986, par MM. Pierre Joxe, Lionel Jospin, Alain Barrau, Roger-Gérard Schwartzenberg, Jean-Hugues Colonna, Mme Yvette Roudy, MM. Jean-Jack Queyranne, Jean Auroux, Henri Nallet, Jean-Pierre Fourré, André Borel, Martin Malvy, Jacques Fleury, Joseph Menga, Gérard Fuchs, Philippe Marchand, Jean-Pierre Michel, Joseph Gourmelon, Louis Mermaz, Mme Odile Sicard, MM. Louis Besson, Jean-Paul Durieux, Pierre Garmendia, Jean-Pierre Pénicaut, Christian Goux, Jean Anciant, Noël Ravassard, Maurice Janetti, Louis Moulinet, Pierre Bérégovoy, Guy Vadepied, Michel Cartelet, Henri Fiszbin, Olivier Stirn, Jean-Claude Chupin, André Clert, Mme Gisèle Stiévenard, MM. François Loncle, Edmond Hervé, Augustin Bonrepaux, Pierre Ortet, Mme Jacqueline Osselin, MM. Georges Le Baill, Robert Le Foll, Charles Pistre, Mme Marie-France Lecuir, MM. Jean-Claude Portheault, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Gérard Welzer, Claude Bartolone, Philippe Puaud, Charles Metzinger, Henri Emmanuelli, Bernard Derosier, André Ledran, Guy Malandain, Mme Catherine Lalumière,
MM. Alain Calmat, Michel Sapin, Gilbert Bonnemaison, Gérard Bapt, députés, et le 19 décembre 1986, par MM. Jules Faigt, Marcel Costes, Jean Peyrafitte, Léon Eeckhoutte, Robert Pontillon, Germain Authié, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Delmas, Louis Perrein, René Regnault, Philippe Madrelle, André Méric, Robert Laucournet, André Rouvière, Robert Guillaume, Jacques Bialski, Marcel Bony, François Louisy, Philippe Labeyrie, Claude Estier, Jean-Luc Mélenchon, Paul Loridant, Jacques Bellanger, Guy Penne, Charles Bonifay, Roger Quilliot, Robert Schwint, William Chervy, Raymond Courrière, Roland Bernard, Georges Benedetti, Jean-Pierre Bayle, Gérard Roujas, François Autain, Franck Sérusclat, Guy Allouche, Gérard Gaud, Michel Moreigne, Albert Ramassamy, Albert Pen, Marcel Debarge, Roland Courteau, Bastien Leccia, Marcel Vidal, Marc B uf, Jean-Pierre Masseret, Jacques Carat, Michel Manet, Mme Irma Rapuzzi, MM. Roland Grimaldi, Rodolphe Désiré, Maurice Pic, André Delelis, Pierre Matraja, Félix Ciccolini, Fernand Tardy, Raymond Tarcy, Gérard Delfau, Michel Darras, Tony Larue, Louis Longequeue, Michel Charasse, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1987 ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que la conformité à la Constitution de la loi de finances pour 1987 est contestée en raison tant de la procédure suivie pour l'adoption de certains de ses articles que du contenu de l'article 57 ;
SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :
2. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que plusieurs dispositions de la loi déférée auraient été adoptées dans des conditions non conformes à la Constitution ; qu'ils font valoir, à titre principal, que les articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 ont été introduits lors de l'examen par les assemblées du texte adopté par la commission mixte paritaire alors qu'ils sont sans lien direct avec ce texte ; qu'à titre subsidiaire, ils estiment que les articles 8 et 11 doivent être déclarés contraires à la Constitution car ils ont pour objet de modifier les articles 7 et 10 de la loi adoptés en termes identiques par les deux assemblées en première lecture ;
3. Considérant, d'une part, que l'article 39 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement" ; que le premier alinéa de l'article 44 énonce que "les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement" ; que, selon le premier alinéa de l'article 45 : "Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique" ; qu'en vertu des deuxième et troisième alinéas du même article : "Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositionsrestant en discussion.- Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement" ;
4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du deuxième alinéa, in fine, de l'article 39 de la Constitution "les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale" ;
5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 45 de la Constitution que l'adoption par la commission mixte paritaire d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion ne fait pas obstacle à ce que le Gouvernement, en soumettant pour approbation aux deux assemblées le texte élaboré par la commission mixte, modifie ou complète celui-ci par les amendements de son choix, au besoin prenant la forme d'articles additionnels ; que ces amendements peuvent même avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans les mêmes termes par les deux assemblées ; que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ;
6. Considérant, en outre, que pour les lois de finances, il importe que les amendements présentés soient au nombre de ceux qui peuvent figurer dans un texte de cette nature, en vertu de l'article premier de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que, de plus, conformément à l'article 39, in fine, de la Constitution, les amendements introduisant des mesures financières entièrement nouvelles doivent en premier lieu être soumis à l'Assemblée nationale ;
7. Considérant que les amendements qui sont à l'origine des articles 8 et 11 tendent, d'une part, à instituer un régime de droit d'option pour la prise en compte de l'indemnité pour congés payés complétant ainsi les règles posées par l'article 7 de la loi et, d'autre part, à étendre le champ d'application des règles d'aide à l'investissement pour les implantations commerciales à l'étranger qui résultent de l'article 10 de la loi ; que les amendements dont sont issus les articles 19 et 20 aménagent des aspects particuliers de la fiscalité applicable dans le domaine des activités agricoles ; que les articles 40 et 41, qui ont été eux aussi adoptés par voie d'amendement, créent respectivement une taxe sur les allumettes et les briquets et une taxe de sûreté due par les entreprises de transport public aérien ;
8. Considérant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée restreinte, elles n'ont pas dépassé les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ; que ces dispositions, en raison de leur caractère fiscal, sont au nombre de celles pouvant figurer dans une loi de finances, conformément au troisième alinéa de l'article premier de l'ordonnance n° 59-2 précité ; que les articles 40 et 41 qui instituent des taxes nouvelles ont été présentés par priorité devant l'Assemblée nationale ; que, dans ces conditions, le Gouvernement n'a méconnu aucune règle de valeur constitutionnelle en ayant fait usage du droit d'amendement qui lui est reconnu par le troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution ;
9. Considérant, dès lors, que les articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ont été adoptés selon une procédure conforme à la Constitution ;
SUR L'ARTICLE 57 :
10. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine contestent la conformité à la Constitution de l'article 57 de la loi et de l'état B qui y est annexé en tant, d'une part, qu'ils prévoient l'inscription au chapitre 43-80 du budget du ministère de l'éducation nationale, au nombre des mesures nouvelles, d'un crédit de 73 139 071 F. destiné à subventionner les organismes auprès desquels sont détachés des personnels anciennement mis à disposition et, d'autre part, qu'ils suppriment, au total, 1679 emplois de personnels mis à la disposition d'organismes complémentaires de l'enseignement public ;
11. Considérant qu'il est soutenu, à titre principal, qu'une loi de finances ne peut priver de sanction les droits créés au profit de tiers par des dispositions d'ordre législatif, réglementaire et conventionnel toujours en vigueur, sans violer l'article premier de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 qui est relatif à la détermination du contenu d'une loi de finances ; qu'en effet, la loi de finances, dans ses dispositions budgétaires, ne peut qu'être la traduction financière des lois et règlements en vigueur ; que, subsidiairement, il est reproché aux dispositions sus-analysées de l'article 57 et de l'état B, d'obliger l'administration à dénoncer des conventions de mise à disposition antérieurement conclues sur le fondement de l'article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État et du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985, alors qu'une telle mesure relève de la compétence réglementaire ; qu'il y aurait ainsi une injonction adressée par le Parlement au Gouvernement dans un domaine de compétence qui lui est propre ; qu'au surplus, la loi aurait dû prévoir les crédits nécessaires à l'indemnisation du préjudice découlant de la résiliation des conventions de mise à disposition conclues entre l'État et les organismes mutualistes du secteur de l'éducation nationale ; qu'en tout état de cause, il est impossible de dire combien de fonctionnaires actuellement mis à la disposition des organismes mutualistes accepteront d'être détachés, si bien que le crédit de subvention prévu ne peut être fixé avec certitude ; que c'est donc en violation des articles 9 et 11 de l'ordonnance n° 59-2 précitée que ce crédit est limitatif ;
. En ce qui concerne la suppression de certains emplois :
12. Considérant qu'aux termes de l'article premier, alinéa 5, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances "les créations et transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances. Toutefois, des transformations d'emplois peuvent être opérées par décrets pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Ces transformations d'emplois ainsi que les recrutements, les avancements et les modifications de rémunération ne peuvent être décidés s'ils sont de nature à provoquer un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts." ; qu'en vertu de l'article 43 de la même ordonnance "les créations, suppressions et transformations d'emplois résultent des modifications de crédits correspondantes dûment explicitées par les annexes." ;
13. Considérant qu'il ressort de ces textes que la suppression de 1 679 emplois de personnels mis à la disposition d'organismes complémentaires de l'enseignement public, opérée par la loi de finances pour 1987 ne contrevient pas aux dispositions de l'ordonnance organique qui déterminent le contenu des lois de finances, mais n'en est qu'une simple application dans un cas déterminé ; qu'il n'en résulte aucun empiètement sur la compétence du pouvoir réglementaire ; qu'il n'y a pas davantage une injonction du Parlement au Gouvernement qui serait contraire à des règles ou principes de valeur constitutionnelle ;
14. Considérant, par ailleurs, que la suppression des emplois dont il s'agit ne faisant pas naître par elle-même un droit de créance au profit des tiers contre l'État, il ne saurait, en tout état de cause, être fait grief à la loi de n'avoir pas prévu de crédits afférents à la réparation de préjudices qui ont un caractère purement éventuel ;
. En ce qui concerne la subvention :
15. Considérant qu'en vertu de l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les crédits évaluatifs, qui servent à acquitter les dettes de l'État résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi, s'appliquent à des dépenses de la nature de celles énumérées par cet article ainsi qu'aux "dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances" ; que le crédit destiné à subventionner les organismes auprès desquels sont détachés des personnels anciennement mis à disposition n'entre dans aucune de ces catégories ; qu'il ne répond pas davantage à la définition des crédits provisionnels qui résulte de l'article 10 de l'ordonnance précitée ; que, dès lors qu'il n'entre, ni dans la catégorie des crédits évaluatifs, ni dans celle des crédits provisionnels, le crédit dont il s'agit a, comme le prescrit l'article 11 de l'ordonnance organique précitée, un caractère limitatif, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu'il pourrait ne pas être intégralement consommé ;
16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 57 de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;
SUR L'ARTICLE 99 :
17. Considérant que l'article 99 de la loi a pour objet d'ajouter à l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation, qui est relatif au régime de l'aide personnalisée au logement instituée par la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, un alinéa supplémentaire ainsi rédigé : "Toutefois, le barême établi pour les bénéficiaires dont le droit à l'aide personnalisée au logement est ouvert postérieurement au 30 juin 1987 peut être appliqué progressivement, selon les modalités définies par voie réglementaire, aux bénéficiaires dont les droits ont été ouverts antérieurement à cette date" ;
18. Considérant qu'il résulte, tant de son texte même que des débats qui ont précédé son adoption, que cette disposition a pour objet d'autoriser le Gouvernement à faire une application progressive du barême de l'aide personnalisée au logement qui sera défini par voie réglementaire ; qu'une telle disposition, qui n'a pas de caractère financier au sens de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, n'est pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ; que, par suite, elle a été adoptée selon une procédure non conforme à la Constitution ;
SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :
19. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
L'article 99 de la loi de finances pour 1987 est déclaré non conforme à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi de finances pour 1987 ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 3. -
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.



Saisine(s) et observations du Gouvernement